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解决“政策出不了中南海”需要治本
时间: 2014-6-9 16:19:47    
国务院日前发出通知,部署对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查。这是新一届政府成立以来,国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督查。这个部署的背后,反映的还是“政策出不了中南海”的问题。

  根据媒体最近报道,李克强总理为政策落实不到位已经“拍了桌子”,多次强调要下力气整治。该报道引述总理的话说,“我在基层调研时注意到,有些地方确实出现了‘为官不为’的现象,一些政府官员抱着‘只要不出事,宁愿不做事’,甚至‘不求过得硬,只求过得去’的态度,敷衍了事。”“说得难听一点,这不就是尸位素餐吗?” 事实上,这种情况不仅存在地方,中央各部门对国务院的决策也是在“阳奉阴违”。李克强就曾在国务院常务会议上问部长们,“国务院的各项政策落实到位了没有?你们各自的责任履行了没有?”“各位,你们要‘守土有责’啊!”

  “政策出不了中南海”是中国政治的顽疾。改革开放以来,历任总理都为此拍过桌子,但要解决起来,困难重重。原因何在?这背后又反映了一种什么样的中央与地方政治生态?

  客观地说,政令不通并非始自今日,它和大一统的中国历史一样久远。所以,单单用“官商勾结”以及地方保护主义等来解释是说不清的,与其说这是导致政令不畅的原因,不如讲它本身就是政令不畅的一种表现形式更恰当。

  要深入反思政令不通的原因,必须与当前的转型时期联系起来。也就是说,政令不通反映了当前中央与地方是一种不稳定的、非规范化的关系。因为不稳定、不规范,所以中央与地方才时时处于讨价还价的博弈状态。

  中国是一个集权制国家,理论上说,在集权制国家,地方政府实质上是中央政府的派出机构,因此不存在中央政令不通的问题,至少不会像现在这样严重。但中国的情况就特殊在,改革开放后,中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方,致使地方利益坐大,成为一个有着相对独立利益的主体,加上目前处于转型时期,一切都处在变动和调整当中,中央与地方的关系也就不是通过法制来确定双方的权利和义务,而是试图通过政策甚至谈判来确定。所以,在这一过程中,地方必定要讨价还价,特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时,地方就更会按照自己的意愿来执行中央的政策。

  具体来说,依靠双边谈判来确定中央和地方的权利义务关系存在以下弊病:其一,中央政府要与众多的地方政府进行谈判,这无疑导致了高额谈判成本的浪费。其二,中央与地方的谈判具有示范效应,一旦中央政府在与某个地方政府的谈判中承诺了更高的要价,则其他地方政府在其后的双边谈判中必然会提高自己的要价,其结果是地方政府的要价越来越高,造成对地方政府的过度放权。其三,由于中央和地方的权利义务划分并非依靠一个具有稳定性的制度框架来进行,而是通过双边谈判来进行,这将造成对地方政策的不稳定性,中央政府随时可能收回一些政策权利,因此地方政府一旦谈判成功,就会不遗余力地加以使用,酿成恶果。比如,各地一旦拥有给予企业税收优惠的权利,就纷纷出台各种优惠措施,造成全国的税收优惠政策极其混乱。

  正是由于改革以来这种不规范的放权让利,使得各级地方政府在发展经济中有了与中央公开博弈的资本,一些地方才敢于各自为政,各行其是,相互攀比,重复建设,人为割裂市场,甚至当地方刚性利益受到中央强有力的宏观控制后,还会从暗中抵触、软化发展到公开抗衡。

  这在房地产调控中表现得尤其明显。作为中国经济的第一大产业,面对近几年房价的疯涨及民众打压房价的呼吁,国务院至少出台了不下20个有关稳定房价的文件,然而,鉴于房地产是各级地方政府的首要财政来源,地方政府就是变着法子拒不执行,中央也奈何不得。

  除此外,“政策出不了中南海”,也显示政府的权力正在失控。所谓权力失控,用学者孙立平的话说,指的是权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量,而在此之前,尽管外部约束是缺乏的,但内部约束是相对有效的;权威基础削弱,地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束,又无下面监督,同时还缺少左右制衡的力量,这意味着国家权力的碎片化;官员不能负责任地进行工作,为保官升官不惜牺牲体制利益。在权力失控的状态下,政策就不可能得到落实,社会处于“不可治理状态”。

  对于政令不通问题,中央早有觉察,国务院前几年在修订《工作规则》时,把“确保政令畅通”明确写入。但处理中央与地方的关系不单是一个经济问题,更是一个政治问题。故要走出“政策出不了中南海”的困境,维护政策的严肃性和权威性,切实推进改革,总理拍桌子和成立督导组是远不够的,督导组只能是应急式的解决办法,根本的是要调整当前中央与地方的关系,使它们从过去那种完全依靠中央和地方的双边谈判来确定各自权利和义务的模式,向一种稳定的、规范的和法制的状态转变。换言之,要厘清中央与地方之间的权限与关系,将两者关系建立在法治框架内,以法治权,分权制衡,加强对权力运行的法治约束。此外,尽快启动政治体制改革切实使权力运行在民主的轨道上。而从政策制定的角度来看,政策制定者在出台政策时,也应尽可能考虑到各地不同的情况,使政策最大程度符合现实,增加政策的适应性;同时,少用行政手段,多用市场方式,提高调控水平。

  如此,方能有效克服长期以来政令不畅的顽疾。

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